文 | 中国应用法学研究所 宋建宝

为切实保障人民群众吃得放心、用得安心，《中华人民共和国消费者权益保护法》（以下简称《消费者权益保护法》）和《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）都规定了惩罚性赔偿制度，并且《食品安全法》规定的惩罚性赔偿力度远远高于《消费者权益保护法》的相关规定。应当说，这两部法律中的惩罚性赔偿制度，对于增强消费者的权利意识、打击经营者的欺诈行为确实产生了一定积极作用。但是，就目前情况来看，惩罚性赔偿也存在一些负面影响。为此，笔者以《消费者权益保护法》和《食品安全法》的有关规定为依据，总结消费领域惩罚性赔偿案件的新情况，深入剖析案件成因，并提出具体建议，以供参考。

消费领域惩罚性赔偿的立法解析

消费者的合法权益关系到人民群众的切身利益，而食品安全更是直接关系到人民群众的生命健康。因此，对于一些严重损害消费者权益的行为，《消费者权益保护法》和《食品安全法》都规定了惩罚性赔偿。由于立法目的不同，《消费者权益保护法》和《食品安全法》对于惩罚性赔偿又分别规定了不同的适用条件。

（一）《消费者权益保护法》规定的惩罚性赔偿及其适用条件

1993年，《消费者权益保护法》明确规定了惩罚性赔偿内容。该法于2013年修订后，虽然在惩罚性赔偿的数额方面有了大幅度提升，但其适用条件并没有发生实质性变化。依据《消费者权益保护法》的规定，要求获得惩罚性赔偿的，必须具备以下两个条件：其一，索赔主体是消费者；其二，经营者提供商品或者服务有欺诈行为。

《消费者权益保护法》的调整范围限定为个人生活消费，凡是个人为生活消费需要而购买、使用商品或者接受服务的，均属《消费者权益保护法》的调整范围。对于第一个要件来说，如果索赔主体不是因个人生活消费需要而购买、使用商品或者接受服务的，那么此类索赔主体并不属于《消费者权益保护法》所保护的以生活消费为目的的消费者，因此不能依据《消费者权益保护法》请求获得惩罚性赔偿。

对于第二个要件来说，如果经营者提供商品或者服务没有欺诈行为，那么购买、使用商品或者接受服务的消费者也不能获得惩罚性赔偿。然而，何为“欺诈行为”？《消费者权益保护法》并没有作出具体规定。《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）》（以下简称《意见》）第六十八条规定，一方当事人故意告知对方虚假情况，或者故意隐瞒真实情况，诱使对方当事人作出错误意思表示的，可以认定为欺诈行为。《中华人民共和国民法总则》（以下简称《民法总则》）第一百四十八条规定，一方以欺诈手段，使对方在违背真实意思的情况下实施的民事法律行为，受欺诈方有权请求人民法院或者仲裁机构予以撤销。由此可见，从《意见》到《民法总则》，虽然对于欺诈行为的文字表述不尽一致，但都要求受欺诈方陷入错误。例如，《意见》要求受欺诈方作出错误意思表示，《民法总则》要求受欺诈方违背真实意思表示。因此，如果索赔主体明知产品或服务存在问题仍然购买、使用商品或者接受服务，那么经营者的行为造成索赔主体陷入错误的，不构成欺诈行为。

（二）《食品安全法》规定的惩罚性赔偿及其适用条件

《食品安全法》第九十六条第二款明确规定了惩罚性赔偿及其适用条件，即“生产不符合食品安全标准的食品或者销售明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者销售者要求支付价款十倍的赔偿金”。《食品安全法》于2015年4月修订时，进一步完善了惩罚性赔偿金制度。但是，惩罚性赔偿的适用条件并没有发生实质性变化，消费者获得惩罚性赔偿的前提仍然是涉案食品不符合食品安全标准。依据《食品安全法》请求获得惩罚性赔偿的，必须具备三个条件：其一，索赔主体是消费者；其二，涉案食品不符合食品安全标准；其三，生产者生产了涉案食品，或者经营者明知涉案食品不符合食品安全标准。

对于第一个要件来说，《食品安全法》并没有对消费者予以具体界定。笔者认为，《食品安全法》所规定的食品，虽然是一种特殊的消费品，但仍然属于消费品范畴。因此，在《食品安全法》对消费者未作具体界定的情况下，应当依据《消费者权益保护法》来界定《食品安全法》中的消费者。据此，如果索赔主体不是因个人生活消费需要而购买、使用食品的，那么此类索赔主体并不是《消费者权益保护法》所保护的以生活消费为目的的消费者，不能依据《消费者权益保护法》请求获得惩罚性赔偿，当然也不能依据《食品安全法》请求获得惩罚性赔偿。

对于第二个要件来说，涉案食品是否符合食品安全标准，索赔主体应当提供证据予以证明。需要特别指出的是，对于食品领域惩罚性赔偿的适用，《食品安全法》于2015年修订时新增了一个“但书——除外”条款，即“但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外”。因此，即使涉案食品的标签、说明书存在瑕疵，但是如果这些瑕疵并不影响食品安全且不会对消费者造成误导，那么购买和使用此等食品的消费者也不能依据《食品安全法》请求获得惩罚性赔偿。

对于第三个要件来说，生产者生产了涉案食品，或者经营者明知涉案食品不符合食品安全标准。对于“生产者生产了涉案食品”的举证，索赔主体可以通过其所购食品的说明书、标签、包装等予以证明。而对于“经营者明知涉案食品不符合食品安全标准”的行为，则需要索赔主体提供证据予以证明经营者在主观上确属于明知。例如，涉案食品保质期已过但销售者仍然进行销售、销售者虚假标注食品生产日期、销售者不提供涉案食品进销货记录等。

消费领域惩罚性赔偿案件的新情况及其分析

自2013年《消费者权益保护法》修改及最高人民法院于2013年12月出台《关于审理食品药品纠纷案件适用法律若干问题的规定》以来，消费领域惩罚性赔偿案件呈现出一些新特点，相应的成因也需要进一步深入分析。

（一）消费领域惩罚性赔偿案件的现状和特点

1. 消费领域惩罚性赔偿案件在2014年出现激增现象，此后逐年增多。以B市C区法院为例，修订后的《消费者权益保护法》正式实施一年内，消费维权合同纠纷类案件数量较上一年度增长10.3倍；2016年该法院共审结消费维权纠纷案件1229件，2017年该法院共审结消费维权纠纷案件2359件，比例增长近一倍。以S市C区法院网络购物纠纷案件为例，2017年收案14件、2018年收案122件、2019年收案238件，三年收案增幅17倍。

2. 消费领域惩罚性赔偿案件的索赔主体相对固定。《消费者权益保护法》和《食品安全法》有关惩罚性赔偿的规定及行政执法和司法审判实践，让一些人获得牟利机会并以此为职业，最终形成消费维权领域惩罚性赔偿案件的索赔主体比较固定化的现象。以B市C区法院为例，2017年该法院共审结2359件消费维权案件。其中，有2146件案件的维权人属于三次及以上消费维权的“固定维权人”，占比91.73%。

3. 消费领域惩罚性赔偿案件主要集中在食品领域。消费维权合同纠纷案件虽然涉及的商品和服务类型众多，但《食品安全法》规定的十倍惩罚性赔偿远远高于《消费者权益保护法》规定的三倍惩罚性赔偿。因此，消费领域惩罚性赔偿案件主要集中在食品领域。以B市C区法院为例，2016年该法院共审结食品领域维权案件998件，占消费维权合同纠纷案件总量的81.2%；2017年该法院共审结食品领域维权案件1983件，占消费维权合同纠纷案件的84.06%。以S市C区法院网络购物纠纷案件为例，2017年-2019年，涉食药类网络购物案件数分别占当年总结案数的45%、70%、75%。

4. 消费领域惩罚性赔偿案件的起诉事由比较集中。从食品类消费维权合同纠纷案件的起诉事由来看，主要涉及食品标签、生产日期、保质期、食品非法添加等。根据大数据分析报告的统计结果，食药领域的职业打假索赔案件，打假事项为生产日期、生产商、成分含量、产品标准代号和进口商品的中文标签，而涉及说明书、标签的案件，占所有食药领域判决的绝大多数。

（二）当前消费领域惩罚性赔偿案件的成因分析

笔者认为，消费领域惩罚性赔偿案件之所以呈现出上述特点，与当前法院对这类案件的审理思路和裁判标准有很大的关系，主要体现在以下两个方面：

1. 司法实践从宽适用《消费者权益保护法》的惩罚性赔偿规定，致使索赔主体能够比较容易地获得三倍惩罚性赔偿金。如前所述，根据《消费者权益保护法》的规定，消费者获得惩罚性赔偿的前提是经营者提供商品或者服务有欺诈行为。据此，依据《消费者权益保护法》适用惩罚性赔偿必须具备两个条件：索赔主体是消费者及经营者提供商品或者服务存在欺诈行为。在司法实践中，法院往往将那些不以生活消费为目的的索赔主体视同消费者，并且即使索赔主体事先“知假买假”，法院也往往仍然认定经营者存在欺诈行为。最终，这些索赔主体能够比较容易地获得《消费者权益保护法》规定的三倍惩罚性赔偿。

2. 司法实践从宽适用《食品安全法》的惩罚性赔偿规定，导致消费领域惩罚性赔偿案件集中在食品说明书、标签的瑕疵上，并且索赔主体能够比较容易地获得十倍惩罚性赔偿。如前所述，根据《食品安全法》的规定，消费者获得惩罚性赔偿的构成要件是生产者生产的涉案食品不符合食品安全标准或者经营明知涉案食品不符合食品安全标准。在司法实践中，法院往往不仅将那些不以生活消费为目的的索赔主体视同消费者，同时虚化《食品安全法》前述“但书——除外”条款，往往不实质性审查涉案食品是否真正存在食品安全问题。这些实践做法，不仅导致食品消费维权纠纷案件数量占据消费维权纠纷案件的绝大多数，而且还导致食品领域惩罚性赔偿案件绝大部分集中在说明书、标签的瑕疵方面，最终使得索赔主体能够比较容易地获得《食品安全法》规定的十倍惩罚性赔偿。

对策与建议

对于消费领域惩罚性赔偿出现的新情况和引发的新问题，最高人民法院早在2017年就积极地进行了回应，并在〔2017〕181号法办函中明确表示，“不宜将食药纠纷的特殊政策推广适用到所有消费者保护领域”，同时“目前可以考虑在除购买食品、药品之外的情形，逐步限制职业打假人的牟利性打假行为”。此后的司法实践中，针对食品药品领域的惩罚性赔偿，一些法院也开始积极探索更合理、更精细化的裁判规则。例如，对相应审判规则及举证责任的重新定义，要求具有多次索赔诉讼经历的索赔人作为非弱势消费者应当具有区别于普通消费者的更高注意义务。同时，在举证责任方面更加严格，不再机械化地适用原有裁判规则。

国家市场监督管理总局于2019年11月30日公布的《市场监督管理投诉举报处理暂行办法》（国家市场监督管理总局令第20号）第十五条明确规定，市场监督管理部门不予受理“不是为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务”的投诉。这意味着，不是为生活消费目的的索赔主体不得再到市场监督管理部门进行投诉，或者即使这些索赔主体投诉，那么市场监督管理部门也将不予受理。这可以视为行政执法部门对消费领域惩罚性赔偿新问题的具体回应。

为更好地保障人民群众身体健康和生命安全，正确适用《消费者权益保护法》和《食品安全法》，解决消费领域惩罚性赔偿在实践中出现的新问题，笔者认为，应当严格适用《消费者权益保护法》和《食品安全法》有关惩罚性赔偿的规定，并正确处理《消费者权益保护法》和《食品安全法》的适用关系。

（一）严格适用《消费者权益保护法》的规定，无论是不以生活消费为目的的索赔主体，还是“知假买假”的索赔主体，都不能依据《消费者权益保护法》而获得惩罚性赔偿

如前所述，依据《消费者权益保护法》获得惩罚性赔偿必须具备两个条件。因此，那些大量或重复性购买同种产品、明显超过合理生活消费的索赔主体并不是消费者，不能依据《消费者权益保护法》而获得惩罚性赔偿。同时，如果索赔主体明知产品或服务存在问题仍购买、使用商品或者接受服务的，则经营者的行为未误导索赔主体，不构成欺诈行为。因此，对于“知假买假”的索赔主体也不能依据《消费者权益保护法》获得惩罚性赔偿。

（二）严格适用《食品安全法》的规定，重点审查涉案食品是否符合食品安全标准。对于涉及食品标签、说明书瑕疵案件，要实质审查涉案食品是否真正存在食品安全问题

适用《食品安全法》的惩罚性赔偿，首先，法院要审查索赔主体是否是《消费者权益保护法》所保护的消费者；其次，法院要重点审查涉案食品是否符合食品安全标准，对于涉及食品标签、说明书瑕疵案件，则要重点实质审查涉案食品是否真正存在食品安全问题。即使涉案食品的标签、说明书存在一些瑕疵，但如果这些瑕疵并不影响食品安全且不会对消费者造成误导，那么购买和使用此等食品的消费者也不能依据《食品安全法》获得惩罚性赔偿。

（三）正确处理《消费者权益保护法》和《食品安全法》的适用关系

《消费者权益保护法》和《食品安全法》都规定了惩罚性赔偿，消费者有权选择根据《食品安全法》或者《消费者权益保护法》主张生产者或者销售者承担惩罚性赔偿责任。但是，《消费者权益保护法》和《食品安全法》也同时规定了各自的惩罚性赔偿适用条件。依据《消费者权益保护法》获得惩罚性赔偿的核心要件是经营者有欺诈行为；依据《食品安全法》获得惩罚性赔偿的核心要件是涉案食品不符合食品安全标准。因此，消费者以涉案食品不符合食品安全标准为由主张生产者或者销售者按照《食品安全法》承担惩罚性赔偿责任的，法院应当重点审查涉案食品是否符合食品安全标准。经审理认为涉案食品符合食品安全标准的，应当驳回其诉讼请求。但是，消费者随后以食品生产者或者销售者存在欺诈行为为由另行起诉生产者或者销售者，并要求按照《消费者权益保护法》承担惩罚性赔偿责任的，法院仍应予以受理。对于消费者以涉案食品生产者或者销售者存在欺诈行为为由起诉的案件，法院应当重点审查涉案食品的生产者或者销售者是否存在欺诈行为。经审理认为不存在欺诈行为的，应当驳回诉讼请求。但是，消费者随后以涉案食品不符合食品安全标准为由另行起诉生产者或者销售者并要求按照《食品安全法》承担惩罚性赔偿责任的，法院也仍应予以受理。

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